Case 3:12-cv-00125-CAR Document 42 Filed 03/26/13 Page 1 of 25

IN THE UNITED STATES DISTRICT COURT 
FOR THE MIDDLE DISTRICT OF GEORGIA 
ATHENS DIVISION 

 
 
PRISON LEGAL NEWS, a Project of  : 
THE HUMAN RIGHTS DEFENSE 
: 
CENTER, a Not for Profit Corporation,  : 
Incorporated in the State of  
: 
Washington, 
: 
: 
Plaintiff, 
 
 
 
: 
 
 
 
 
 
 
: 
  
v. 
 
 
 
 
 
: 
CIVIL ACTION 
 
 
 
 
 
 
: 
No. 3:12‐CV‐00125 (CAR) 
JOE CHAPMAN, the Sheriff of    
: 
Walton County, Georgia, and    
: 
WADE HARRIS, Jail Commander  
: 
for Walton County Jail, in their   
: 
official and individual capacities, 
: 
 
 
 
 
 
 
: 
Defendants. 
: 
________________________________  
: 
 
ORDER ON PLAINTIFF’S MOTION FOR PRELIMINARY INJUNCTION 
Presently before the Court is Prison Legal News’s motion to enjoin Sherriff Joe 
Chapman  and  Walton  County  Jail  Commander  Wade  Harris  from  enforcing  certain 
mail policies and procedures which restrict its means of communication with Walton 
County  Jail  inmates.    Prison  Legal  News  (“PLN”)  asserts  that  Defendants’  policies 
unlawfully burden PLN’s free speech and due process rights guaranteed by the First 
and  Fourteenth  Amendments  to  the  United  States  Constitution.    Accordingly,  PLN 
seeks injunctive relief against Defendants in their official capacities  under 42 U.S.C. § 
1983.   

Case 3:12-cv-00125-CAR Document 42 Filed 03/26/13 Page 2 of 25

Having  considered  the  merits  of  PLN’s  claims,  Plaintiff’s  Motion  for 
Preliminary  Injunction  [Doc.  7]  is  GRANTED  IN  PART  and  DENIED  IN  PART.  
Specifically,  Defendants  are  hereby  ENJOINED  from  enforcing  the  current  de  facto 
ban on PLN’s self‐titled periodical, Prison Legal News.  All other requests for injunctive 
relief are DENIED as follows.   
BACKGROUND 
 

PLN  describes  itself  as  a  project  of  the  Human  Rights  Defense  Center,  a  non‐

profit corporation, whose “core mission” includes education, advocacy, and outreach 
to  prisoners  in  support  of  basic  human  rights.1    To that  end,  PLN  publishes  the  self‐
titled  Prison  Legal  News,  a  monthly  journal  of  corrections  news  and  analysis,  which 
PLN claims is widely circulated to attorneys, judges, and prisoners, including inmates 
in  the  Georgia  Department  of  Corrections.    In  addition  to  this  softbound  monthly 
journal,  PLN  publishes  and  distributes  other  books  about  the  criminal  justice  system 
and  legal  issues  affecting  prisoners.    When  “appropriate,”  PLN  also  engages  in 
litigation to express its sociopolitical ideals.2  
During the past year, PLN has mailed various publications and correspondence 
to inmates at the Walton County Jail (the “Jail”).  All of these mailings were addressed 
to specific inmates in response to “individualized criteria,” such as paid subscriptions 

                                                             
1
2

 PLN Complaint at 2 [Doc. 1]. 
 Id. at 4. 

2 
 

Case 3:12-cv-00125-CAR Document 42 Filed 03/26/13 Page 3 of 25

or  requests  for trial  subscriptions.3    Since  January  2012,  PLN  reports that  Defendants 
have censored the following: at least 59 issues of Prison Legal News; at least 2 copies of 
Protecting  Your  Health  and  Safety,  a  book;  at  least  36  copies  of  PLN’s  informational 
brochure; and at least 7 subscription renewal letters.  In addition, PLN claims that the 
Defendants rejected at least 27 letters sent to various inmates by PLN’s attorney, Lance 
T. Weber.  When the Jail censors PLN’s mail, it returns the objectionable item with a 
stamp on the front that states “REFUSED” / “UNAUTHORIZED MAIL” / “RETURN 
TO  SENDER”  with  the  date  and  “WALTON  COUNTY  JAIL.”4    PLN  contends  that 
these  censorship  decisions  and  the  Jail’s  mail  policies  unlawfully  infringe  on  its 
freedom  of  speech  and  its  right  to  sufficient  due  process  under  the  First  and 
Fourteenth Amendments to the United States Constitution. 
Jail employees censor mailings in accordance with the Jail’s policies, which are 
promulgated  by  the  sheriff  of  Walton  County,  Defendant  Joe  Chapman,  and 
implemented by the Jail’s commander, Defendant Wade Harris.  Two Jail employees, 
Dorothy  Crawford  and  John  Grabowski,  sort  privileged  and  non‐privileged  inmate 
mail  received  by  the  Jail  on  a  daily  basis,  each  Monday  through  Friday.    Privileged 
mail, which is “mail clearly marked as being sent from the inmate’s legitimate attorney 
of  record  or  their  staff,  court  officials  and  the  media,”  is  not  read  or  otherwise 
censored by the employees; it is opened by the  inmate in the presence of one or two 
                                                             
3
4

 PLN Reply at 18 [Doc. 24]. 
 PLN Complaint at 8 [Doc. 1]. 

3 
 

Case 3:12-cv-00125-CAR Document 42 Filed 03/26/13 Page 4 of 25

employees who perform a cursory, physical search for contraband before turning the 
mail  over  to  the  inmate.5    Although  the  written  policy  restricts  this  privilege  to  the 
attorney “of record,” Defendants allege that the Jail’s practice  is more generous: “the 
jail staff is supposed to view any mail bearing the return address of an attorney or law 
firm as privileged mail within the meaning of the policy.”6   
Any  other,  non‐privileged  mail  must  be  on  postcards,  whether  incoming  or 
outgoing, unless the mail “is for the receipt of a money order for commissary purposes 
… or there is documented justification for a limitation of mail privileges.”7  These non‐
privileged postcards are “subject to be read by facility staff” who censor objectionable 
content  pursuant  to  the  Jail’s  “Censorship  Guidelines.”8    When  censored,  the 
Guidelines direct the Jail employee to forward the postcard to Defendant Harris or his 
designee for review before notifying both the addressee‐inmate and author of the Jail’s 
censorship.    Thereafter,  the  author  has  seven  days  to  appeal  the  decision  through  a 
due  process  hearing  with  Defendant  Harris  or  another  uninterested  third  party  who 
did  not  participate  in  the  original  censorship  decision.    Since  its  implementation  on 
November 1, 2010, Defendants allege that the “postcard‐only” policy saves each of the 
two Jail employees two to three hours per day. 
On  October  1,  2012,  ten  days  after  PLN  filed  suit  in  this  Court,  Defendants 
                                                             
 Jail Policies & Procedures (“P&P”) 5.16(II)F‐G [Doc. 21‐2 at 2].  
 Defs. Response at 5 [Doc. 21]. 
7 PLN Prelim. Inj. at 7 [Doc. 7]. 
8 Jail P&P 5.16(II)N [Doc. 21‐2 at 3]. 
5
6

4 
 

Case 3:12-cv-00125-CAR Document 42 Filed 03/26/13 Page 5 of 25

revised  several  contested  mail  policies.    Although  the  postcard‐only  policy  and 
censorship  review  remain  unchanged,  books  and  periodicals,  magazines,  and 
newspapers are governed by new, distinct policies.  Under the previous policy, the Jail 
wholly  prohibited  inmates  from  receiving  any  of  the  aforementioned  publications 
through  the  mail.    Rather,  these  reading  materials  were  exclusively  available  to 
inmates  through  a  library  cart  circulated  within  the  Jail.    The  new  policy  permits 
inmates to individually order softbound books directly from a bookstore or publisher.  
However,  inmates  are  still  prohibited  from  receiving  periodicals,  magazines,  and 
newspapers on an individual basis.9  Defendants state that “a survey is  underway to 
obtain  inmate preferences about what type of magazines,  newspapers, or periodicals 
inmates would like to have available and when those materials are selected, they will 
be available through the cart which has previously been used for paperback books.”10   
DISCUSSION 
PLN claims several of Defendants’ current mail policies unlawfully infringe on 
its right to communicate with the Jail’s inmate population and  its right to appeal the 
Jail’s censorship decisions, in violation of the First and Fourteenth Amendments to the 
United  States  Constitution.    Therefore,  PLN  requests  that  the  Court  (a)  enjoin 
Defendants  from  censoring  PLN’s  correspondence  contained  in  envelopes;  (b)  enjoin 
Defendants from censoring PLN’s periodical, Prison Legal News; (c) enjoin Defendants 
                                                             
9

 Defs. Response at 8 [Doc. 21]. 
 Id. 

10

5 
 

Case 3:12-cv-00125-CAR Document 42 Filed 03/26/13 Page 6 of 25

from  censoring  PLN’s  books;  (d)  enjoin  Defendants  from  censoring  legal  mail  from 
PLN’s attorneys; and (e) order Defendants to provide PLN with sufficient procedural 
due  process  in  relation  to  all  censorship  decisions.    In  answer,  Defendants  contend 
several  of  PLN’s  claims  fail  because  the  Jail’s  current,  revised  mail  policies  resolve 
several  of  PLN’s  complaints.    Alternatively,  Defendants  contend  that  each  of  the 
challenged  policies  survives  constitutional  scrutiny  given  the  Jail’s  legitimate 
penological  interests  and  preexisting  procedures.    The  Court  addresses  each  of these 
arguments in turn. 
Defendants’ Mootness Defense 
As  a  preliminary  matter,  Defendants  argue  that  portions  of  PLN’s  Motion  for 
Preliminary  Injunction  are  moot  in  light  of  the  Jail’s  newly‐adopted  mail  policies.  In 
particular, Defendants claim that these revised policies may provide inmates’ access to 
Prison  Legal  News  through  the  library  cart  and  otherwise  alter  the  Jail’s  censorship 
notice and appeal procedures.  11   A claim is  moot “when the issues presented are  no 
longer live or the parties lack a legally cognizable interest in the outcome.”12  In other 
words, “[i]f events that occur subsequent to the filing of a lawsuit … deprive the court 
of the ability to give the plaintiff … meaningful relief, then the case is moot and must 

                                                             
 Defendants also allege that the new book policy similarly moots PLN’s claims as to those publications.  
The Court declines to address this issue given the current record and the Court’s findings detailed below. 
12 United States Parole Comm’n v. Geraghty, 445 U.S. 388, 396 (1980) (internal quotation marks and citation 
omitted).  
11

6 
 

Case 3:12-cv-00125-CAR Document 42 Filed 03/26/13 Page 7 of 25

be  dismissed.”13    Indeed,  mootness  deprives  the  Court  of  its  jurisdiction  as  “[a]ny 
decision  on  the  merits  of  a  moot  case  or  issue  would  be  an  impermissible  advisory 
opinion.”14  Notwithstanding the revisions to Defendants’ mail policies, PLN’s claims 
are not moot because several areas of dispute remain unresolved.   
First, although Defendants’ revised policy may offer inmates general access to 
PLN’s periodical, the Court agrees with PLN’s assertion that the “mere possibility that 
some of PLN’s periodicals will be made available to some inmates” is constitutionally 
deficient.15  Moreover, the Court is not convinced that this “remedy” ensures that “the 
allegedly  wrongful  behavior  could  not  reasonably  be  expected  to  recur.”16    Finally, 
Defendants’  revisions  have  not  altered  the  censorship  notice  and  appeal  procedures 
PLN  challenges  in  its  due  process  claim.    Accordingly,  Defendants  do  not  carry  the 
“formidable  burden”  of  a  mootness  defense,  and  the  Court  must  consider  PLN’s 
request for injunctive relief.17 
PLN’s Request for Injunctive Relief 
A  preliminary  injunction  is  an  “extraordinary  and  drastic  remedy  that  should 
not  be  granted  unless  the  movant  carries  its  burden  of  persuasion.”18    PLN,  as  the 
movant,  must  establish  all  four  of  the  following  prerequisites  to  receive  injunctive 
                                                             
 Al Najjar v. Ashcroft, 273 F.3d 1330, 1335‐36 (11th Cir. 2001) (per curiam).  
 Id. 
15 PLN Reply at 2 [Doc. 24]. 
16 See United States v. Concentrated Phosphate Export Ass’n, 393 U.S. 199, 203‐04 (1968). 
17 See Friends of Earth, Inc. v. Laidlaw Envtl. Servs., Inc., 528 U.S. 167, 190 (2000). 
18 Suntrust Bank v. Houghton Mifflin Co., 252 F.3d 1165, 1166 (11th Cir. 2001). 
13
14

7 
 

Case 3:12-cv-00125-CAR Document 42 Filed 03/26/13 Page 8 of 25

relief: (1) PLN’s claim(s) have a substantial likelihood of success on the merits; (2) PLN 
will suffer  irreparable injury  unless the  injunction issues; (3) the threatened injury to 
PLN outweighs whatever damage the proposed injunction may cause Defendants and 
(4) if issued, the injunction would not be adverse to public interests.19  The decision to 
grant  or  deny  injunctive  relief  is  within  the  sound  discretion  of  the  trial  court.20  
Bearing  this  standard  in  mind,  the  Court  applies  each  of  these  factors  to  PLN’s 
requests. 
I.

First Amendment Claims 
PLN  first  claims  Defendants’  mail  policies  unconstitutionally  restrict  its 
freedom  to  communicate  with  the  Jail’s  population  by  imposing  arbitrary  and 
unnecessary restrictions on the form of PLN’s correspondence.  Although prison walls 
do  not  extinguish  a  free  citizen’s  or  even  a  publisher’s  right  to  communicate  with 
inmates,  this  right  is  not  absolute.21    Instead,  this  First  Amendment  interest  must  be 
balanced  with  the  unique  conditions  and  needs  of  the  penal  system.22    Courts  have 
long  recognized  “(1)  the  difficulty  of  running  a  prison,  (2)  the  separation  of  powers 
concerns when a federal court assumes a function (prison administration) entrusted to 
the  legislative  and  executive  branches,  and  (3)  the  need  for  federal  courts  to  accord 
                                                             
 ACLU v. Miami‐Dade Cnty., 557 F.3d 1177, 1198 (11th Cir. 2009). 
 See Café 207, Inc. v. St. Johns Cnty., 989 F.2d 1136, 1137 (11th Cir. 1993). 
21 See Thornburgh v. Abbot, 490 U.S. 401, 407‐08 (1989) (“[T]here is no question that publishers who wish to 
communicate with those who, through subscription, willingly seek their point of view[,] have a legitimate 
First Amendment interest in access to prisoners.”); Turner v. Safley, 482 U.S. 78, 84‐85 (1987). 
22 Turner, 482 U.S. at 84‐85. 
19
20

8 
 

Case 3:12-cv-00125-CAR Document 42 Filed 03/26/13 Page 9 of 25

deference to state authorities.”23  Accordingly, a prison  regulation may impinge on a 
publisher’s freedom of speech if the Court determines that “it is reasonably related to 
legitimate penological interests.”24   
To determine whether a jail’s content‐neutral regulation  is “reasonably  related 
to  legitimate  penological  interests,”  the  Court  examines  four  critical  factors  outlined 
by  the  Supreme  Court  in  Turner  v.  Safley:25  (1)  the  valid  and  rational  connection 
between  the  regulation  and  the  asserted  legitimate  governmental  interest;                   
(2)  alternative  means  of  exercising  the  constitutional  right;  (3)  any  effect 
accommodating the  right would  have on guards and  inmates; and (4) the absence or 
existence  of  ready  alternatives.26    Although  courts  afford  prison  administrators  great 
deference, the Turner test “is not toothless.”27  As the Supreme Court noted in Beard v. 
Banks,28  it  “requires  prison  authorities  to  show  more  than  a  formalistic  logical 
connection between a regulation and a penological objective”; they must also “show[ ] 
a reasonable relation” in light of the “importance of the rights [here] at issue.”29  Thus, 
a  prison  regulation  “cannot  be  sustained  when  the  logical  connection  between  the 
regulation  and  the  asserted  goal  is  so  remote  as  to  render  the  policy  arbitrary  and 

                                                             
 Jacklovich v. Simmons, 392 F.3d 420, 426 (10th Cir. 2004). 
 Turner, 482 U.S. at 89. 
25 Id.; see Thornburgh, 490 U.S. at 415. 
26 Turner, 482 U.S. at 89. 
27 Thornburgh, 490 U.S. at 414. 
28 548 U.S. 521 (2006). 
29 Id. at 533, 535. 
23
24

9 
 

Case 3:12-cv-00125-CAR Document 42 Filed 03/26/13 Page 10 of 25

irrational.”30    With  this  analysis  in  mind,  the  Court  addresses  each  of  the  contested 
mail policies. 
A. Postcard‐Only Policy31 
Defendants satisfy the first Turner factor by demonstrating a rational connection 
between  the  postcard‐only  policy  and  the  Jail’s  legitimate  penological  concerns.  
Defendants contend that the postcard‐only policy advances the safety and security of 
inmates and Jail employees while improving the efficiency of the mail review process.  
First, by limiting the space in which inmates and their correspondents may converse, 
this  policy  impedes  the  sender’s  and  recipient’s  ability  to  conceal  various  illegal 
schemes  in  lengthy  correspondence,  including  plans  to  escape,  plans  involving 
assaults  on  inmates,  and  plans  to  introduce  illegal  drugs,  weapons,  or  other 
contraband into the facility.  Moreover, Defendants allege that this policy reduces the 
likelihood  that  inmates  will  receive  LSD  or  other  controlled  substances  that  may  be 
transmitted through multi‐paged missives.  This rationale is consistent with Defendant 
Harris’s  prior  testimony  in  Daniels  v.  Harris,32    where  he  noted  that  the  Jail  “has 
encountered  several  problems  with  inmates  receiving  contraband  from  outside  the 
prison”  in  response  to  inmates’  requests  “buried  inside  of  lengthy  letters.”33   Finally, 
                                                             
 Turner, 482 U.S. at 89‐90. 
 Only last year, this Court determined in Daniels v. Harris, No. 3:11‐CV‐45 (CAR), 2012 WL 3901646, at *6 
(M.D. Ga. Aug. 8, 2012), that the Jail’s postcard‐only policy did not violate an inmate’s First Amendment 
rights, and the Court finds no reason to deviate from that ruling in favor of PLN. 
32 Daniels, 2012 WL 3901646 at *6. 
33 Id. at *5. 
30
31

10 
 

Case 3:12-cv-00125-CAR Document 42 Filed 03/26/13 Page 11 of 25

Defendants  allege  that  this  policy  conserves  the  Jail’s  limited  resources.    In 
Defendants’  own  words,  “it  has  been  a  longstanding  practice  in  the  Walton  County 
Jail and elsewhere to review the contents of non‐privileged inmate mail.”34  This day‐
to‐day  process  required  an  “enormous  amount  of  time.”35    However,  since  the  new 
policy  was  implemented,  the  two  Jail  employees  assigned  to  mailroom  duties  each 
save two to three hours per day processing inmate mail.   
PLN challenges the reasonableness of these penological interests by demanding 
“statistics on the amount of mail sent and received” and additional evidence “that the 
reduced  time  sorting  mail  is  not  instead  due  to  the  fact  that  the  burden  of 
corresponding  only  via  postcard  has  ‘chilled’  communications.”36    However,  prison 
officials  “need  not  demonstrate  an  actual  danger  in  order  to  support  the 
reasonableness of their determinations.  It is  enough to show that a potential danger 
exists.”37  Defendants have met this burden, and, as such, the first Turner factor weighs 
in their favor. 
As outlined above, the second Turner factor directs the Court to consider PLN’s 
other  options  for  exercising  its  First  Amendment  rights  under  the  contested  policy.38  
The Court agrees with PLN’s assertion that traditional forms of in‐jail communication 
                                                             
 Defs. Response at 6 [Doc. 21]. 
 Id. 
36 PLN Reply at 11‐12 [Doc. 24]. 
37  Prison  Legal  News  v.  Cheshire,  No.  1:04CV173DAK,  2006  WL  1868307,  at  *6  (6th  Cir.  2006)  (quoting 
Espinoza v. Wilson, 814 F.2d 1093, 1097‐98 (6th Cir. 1987)) (internal quotation marks omitted). 
38 Turner, 482 U.S. at 90. 
34
35

11 
 

Case 3:12-cv-00125-CAR Document 42 Filed 03/26/13 Page 12 of 25

such  as  phone  calls  and  in‐person  visitation  are  not  suitable  alternatives  for  the 
educational  information  PLN  provides  to  inmates.    Likewise,  other  forms  of  media, 
like radio and television, may not replace the written word.39  However, as discussed 
below, other, fundamentally similar alternatives for educational communication, such 
as periodicals and books, may suffice in light of the Court’s Order and the Jail’s  new 
policies.    While  these  options  may  be  less  than  ideal  from  PLN’s  perspective, 
“alternatives  need  not  be  ideal;  they  need  only  be  available.”40    Thus,  although  the 
second factor is inconclusive at this point of the proceedings, it tends to weigh in favor 
of Defendants. 
In addressing the third Turner factor, the Court must assess the impact of PLN’s 
request  to  send  correspondence  in  envelopes  to  the  Jail’s  inmate  population.41  
Defendants  contend  that  allowing  this  type  of  correspondence  would  increase  the 
success  of  various  plans  to  engage  in  illegal  activity,  which  in  turn  would  lead  to 
conflicts  and  violence  initiated  by  inmates  and  their  confidantes.    Moreover, 
Defendants  state  that  altering  the  postcard‐only  policy  would  significantly  increase 
the amount of time Jail employees spend processing inmate mail, which would detract 
from  employees’  ability  “to  accomplish  other  responsibilities  that  ensure  a  safe  and 

                                                             
 See Jacklovich, 392 F.3d at 431; Mann v. Smith, 796 F.2d 79, 83 (5th Cir. 1986). 
 Overton v. Bazzetta, 539 U.S. 126, 127 (2003). 
41 Turner, 482 U.S. at 90. 
39
40

12 
 

Case 3:12-cv-00125-CAR Document 42 Filed 03/26/13 Page 13 of 25

secure jail.”42 
Again,  PLN  first  challenges  Defendants’  proffered  rationale  as  “suspect”43 
because it is based on a vague assertion that the postcard‐only policy saves the Jail an 
“enormous  amount  of  time.”44    The  Court  does  not  agree.    Defendants’  general 
statement  must  be  read  in  conjunction  with  Defendants’  other  statement  that  the 
postcard‐only policy saves each mailroom employee two to three  hours of their time 
per day, five days a week.  It logically follows, then, that if the postcard‐only policy is 
repealed, and Plaintiff’s rights are fully accommodated, the Jail would be required to 
expend an additional 1,000 man hours per year to review mail. 
PLN  also  argues  that  Defendants’  random  mail  inspections  are  inconsistent 
with  the  Jail’s  interest  in  uncovering  criminal  activity.    Again,  the  Court  disagrees.  
Assuming the postcard‐only format significantly inhibits inmates’ attempts to conceal 
criminal activity, Defendants need not inspect every line of every postcard that passes 
through the mailroom.  Therefore, the third factor also weighs in favor of Defendant.45 
Finally,  the  fourth  Turner  factor  requires  the  Court  to  determine  whether  the 
regulation is an exaggerated response to the Jail’s expressed concerns.46  Accordingly, 
the burden  is on PLN to show obvious, easy alternatives that fully accommodate the 
                                                             
 Daniels, 2010 WL 3901646, at *2. 
 PLN Reply at 12 [Doc. 24]. 
44 Defs. Response at 6 [Doc. 21]. 
45  See,  e.g.,  Hrdlicka  v.  Cogbill,  No.  C  04‐3020  MJJ,  2006  WL  2560790,  at  *10‐12  (N.D.  Cal.  Sept.  1,  2006); 
Thornley v. Edwards, CIV. No. A86‐1503, 1988 WL 188333, at *8 (M.D. Penn. March 29, 1988). 
46 Mauro v. Arpaio, 188 F.3d 1054, 1062 (9th Cir. 1999).. 
42
43

13 
 

Case 3:12-cv-00125-CAR Document 42 Filed 03/26/13 Page 14 of 25

publisher’s right at de minimis cost to the Jail.47  PLN offers a single alternative to the 
postcard‐only  policy—to  “continue  to  inspect  all  incoming  mail  for  objectionable 
content  as  the  Jail  has  consistently  done.”48    Fatal  to  PLN’s  argument  is  its  failure  to 
proffer any evidence that this alternative would only be a de minimis cost to the Jail.49  
In fact, it appears that this alternative will cause Defendants to incur significant costs, 
both in man hours and increased risk to the Jail’s population and employees.  As such, 
PLN has failed to carry its burden under the fourth Turner factor.50   
Accordingly, the Turner analysis weighs in favor of Defendants’ postcard‐only 
policy at this point in the proceedings, and PLN’s request for injunctive relief from the 
postcard‐only policy is DENIED. 
B. Limited Periodicals Policy 
Unlike  the  postcard‐only  policy,  PLN’s  claim  against  the  Jail’s  periodicals 
policy  has  a  substantial  likelihood  of  success  on  the  merits.    Again,  the  Court  must 
analyze  Defendants’  periodicals  policy  in  accordance  with  Turner  factors,  beginning 
with  Defendants’  penological  interest.    Defendants  contend  that  its  prohibition  of 
individual  periodical  subscriptions  reduces  the  risk  of  fire  hazards,  sanitation 
concerns,  and  the  concealment  of  weapons  by  limiting  the  amount  of  paper  in  each 
                                                             
 See Turner, 482 U.S. at 90‐91 (“This is not a ‘least restrictive alternative’ test: prison officials do not have 
to  set  up  and  then  shoot down  every  conceivable  alternative method  of  accommodating  the claimant’s 
constitutional complaint.”). 
48 PLN Mtn. for Prelim. Inj. at 14 [Doc. 24]. 
49 Thornburgh, 490 U.S, at 419. 
50 See Turner, 482 U.S. at 90‐91; O’Lone v. Estate of Shabazz, 482 U.S. 342, 350 (1987) (noting that the burden 
is not on the prison official to disprove the availability of alternatives). 
47

14 
 

Case 3:12-cv-00125-CAR Document 42 Filed 03/26/13 Page 15 of 25

inmate’s  cell.    While  these  are  all  legitimate  penological  objectives,  the  Court  cannot 
conclude that they are rationally advanced by Defendants’ current policy. 
Several courts have recognized the tenuous connection between prohibitions on 
individual subscriptions and fire or sanitation concerns.51  Courts generally take issue 
with  this  rationale  because  inmates  are  permitted  to  have  any  number  of  other 
materials in their cells that pose at least an equal threat to the security and safety of the 
jail.52      For  example,  in  this  case,  Defendants’  policies  permit  inmates  to  keep  legal 
papers,  five  or  fewer  personal  items,  one  religious  text,  one  library  book,  and  other 
flammable materials in their cells.  Based on these conditions, the Court concludes that 
“inmates  who  wish  to  set  fires  can  and  will  do  so,  whether  or  not  they  have 
subscription publications for fuel.”53  This same rationale applies to inmates’ ability to 
conceal weapons with their cells’ contents.54   
Likewise, the Court is not persuaded that altering the policy will flood inmates’ 
cells  with  an  “unlimited”  number  of  magazines,  journals,  and  periodicals.55    In  fact, 
other,  legitimate  Jail  policies  address  this  concern.    First,  Jail  officials  are  directed  to 
seize  inmates’  possessions  or  other  contents  from  their  cells  if  the  accumulation  is 

                                                             
 See, e.g., Mann, 796 F.2d at 82 (sanitation); Spellman v. Hopper, 95 F. Supp. 2d 1267, 1273‐76 (M.D. Ala. 
1999) (sanitation and fire); Kincaid v. Rusk, 670 F.2d 737, 743 (7th Cir. 1982) (fire).  
52 See, e.g., Spellman, 95 F. Supp. 2d at 1273. 
53 Id. 
54 Id. at 1278‐79. 
55 Def. Resp. to Prelim. Inj. at 15 [Doc. 21]. 
51

15 
 

Case 3:12-cv-00125-CAR Document 42 Filed 03/26/13 Page 16 of 25

“considered excessive and constitute[s] a safety, security or health hazard.”56  Second, 
inmates  are  required  to  participate  in  a  “daily”  cleaning  regimen  “within  [their] 
housing and common areas” or risk being subject to disciplinary action.57  Considering 
these  preexisting  safeguards,  the  Court  cannot  credit  Defendants’  “slippery  slope” 
fallacy.    While  the  Court  is  mindful  that  “responsible  prison  officials  must  be 
permitted  to  take  reasonable  steps  to  forestall”  a  threat  to  institutional  security,58 
“undifferentiated fear or apprehension of disturbance  is  not enough to overcome the 
right of freedom of expression.”59  Where, as  here, the plaintiff  has  demonstrated the 
lack  of  a  rational  connection  between  the  maintenance  of  institutional  security  and  a 
virtual prohibition on publications, deference to prison policy is not warranted.   
Although  the  first  Turner  factor  weighs  heavily  in  PLN’s  favor,  the  second 
Turner  factor  is  inconclusive.    Currently,  the  policy  wholly  prohibits  PLN  from 
providing  its  periodicals  to  individual  inmates;  instead,  Defendants  assert  that  an 
informal  “survey  is  underway  to  obtain  inmate  preferences  about  what  type  of 
magazines, newspapers, or periodicals inmates would like to have available” through 
the  Jail’s  “library”—what  appears  from  the  parties’  briefs  to  be  a  circulating  cart.60  
Defendants fail to provide any details of how or when this “survey” will be conducted 

                                                             
 Jail Inmate Handbook at 5‐6 [Doc. 24‐3]. 
 Id. at 6. 
58 Jones v. N.C. Prisoners’ Labor Union, Inc., 433 U.S. 119, 132‐33 (1977). 
59 Tinker v. Des Moines Indep. Cmty. Sch. Dist., 393 U.S. 503, 508 (1969). 
60 Defs. Response at 8 [Doc. 21]. 
56
57

16 
 

Case 3:12-cv-00125-CAR Document 42 Filed 03/26/13 Page 17 of 25

or  even  their  means  of  concluding  what,  exactly,  inmates  “would  like  to  read.”61  
Based on Defendant Harris’s affidavit, it appears that this proposition is nothing more 
than that—a proposition for future action.  Ultimately, Defendants do not accept any 
of  PLN’s  periodicals  under  the  present  policy,  and  the  Court  is  not  convinced  that 
PLN will ever be able to communicate with inmates through its periodicals. 62    
Although  Prison  Legal  News  is  essentially  barred  from  the  Jail,  PLN’s  First 
Amendment interest “must be viewed sensibly and expansively.”63  As such, the Court 
must consider all reasonable alternatives to PLN’s preferred form of communication.  
To  that  end,  one  of  the  newly‐enacted  mail  policies  permits  inmates  to  order 
softbound  books  directly  from  the  bookstore  or  publisher.    On  its  face,  this  policy 
allows PLN, as a publisher, to send a broad range of publications to the Jail, including 
books  that  address  the  same  or  similar  topics  in  Prison  Legal  News.    In  application, 
however,  Defendants  challenge  PLN’s  status  as  a  publisher.    Given  Defendants’ 
position and the meager facts available about the new book policy at this stage of the 
proceedings,  the  Court  cannot  determine  if  this  policy  provides  PLN  with  a 

                                                             
 See Harris Aff. ¶ 15 [Doc. 21‐1 at 7]. 
 The Court distinguishes the instant case from Prison Legal News v. Cheshire, No. 1:04CH173DAK, 2006 
WL 1868307 (D. Utah June 3, 2006).  There, the district court found that PLN had alternative means for 
exercising its First Amendment interests.  Namely, inmates had actual, convenient access to Prison Legal 
News through the library at no cost.  While inmate access was limited by the number of copies available 
through the library, the Cheshire court found this alternative to be constitutionally adequate, though not 
ideal.  Importantly, the court contrasted the situation before it with other binding precedent, noting that 
“the Tenth Circuit has found a complete ban on PLN to be unconstitutional as applied.”  Cheshire, 2006 
WL 1868307, at *7 (emphasis added). 
63 Thornburgh, 490 U.S. at 417. 
61
62

17 
 

Case 3:12-cv-00125-CAR Document 42 Filed 03/26/13 Page 18 of 25

constitutionally  adequate  alternative.    As  such,  the  second  factor  Turner  is 
inconclusive.   
Closely  mirroring  the  first  factor, the  third  and  fourth  Turner  factors  weigh  in 
favor  of  PLN.    As  discussed  above,  lifting  the  de  facto  publication  ban  should  have 
little  or  no  impact  on  Defendants’  specific  concerns,  since  the  Jail  already  has  other, 
constitutionally  valid  policies  that  effectively  address  fire  hazards,  sanitation,  and 
weapons concealment.  Moreover, by enforcing these preexisting written policies, the 
Jail can accommodate PLN’s constitutional rights at a de minimis cost.  Thus, PLN has 
demonstrated that Defendants’ policy represents an “exaggerated response” to prison 
concerns.64 
Based  on  the  foregoing,  the  Court  concludes  that  PLN  has  demonstrated  a 
substantial  likelihood  of  success  on  this  particular  First  Amendment  claim.    The  fact 
that  the  second  Turner  factor  is  inconclusive  is  not  sufficient  to  negate  the  merits  of 
PLN’s claim.  Defendants’ failure to demonstrate a rational connection between its de 
facto  periodicals  ban  and  its  asserted  penological  interests  “renders  the  regulation 
unconstitutional without regard to the remaining three factors.”65   
PLN also satisfies the other three requirements for injunctive relief.  First, PLN 
will suffer irreparable harm unless the Court orders Defendants to lift its de facto ban 
on Prison Legal News.  The Supreme Court has held that “the loss of First Amendment 
                                                             
64
65

 See Harris v. Thigpen, 941 F.2d 1495, 1516 (11th Cir. 1991) (citing Turner, 482 U.S. at 89‐91). 
 See Jones v. Caruso, 569 F.3d 258, 267 (6th Cir. 2009). 

18 
 

Case 3:12-cv-00125-CAR Document 42 Filed 03/26/13 Page 19 of 25

freedoms,  for  even  minimal  periods  of  time,  unquestionably  constitutes  irreparable 
injury.”66    Second,  the  balance  of  hardships  weighs  in  PLN’s  favor.    By  virtually 
banning  Prison  Legal  News,  the  Jail  has  infringed  upon  PLN’s  constitutionally 
guaranteed freedom of speech.  In contrast, lifting this ban will have little to no effect 
on  the  Jail  and  Defendants’  expressed  penological  interests  because  of  the  other 
policies addressed above.   Third, and finally, this injunction will not be averse to the 
public  interest.    As  one  district  court  aptly  stated,  “[n]o  long  string  of  citations  is 
necessary to find that the public interest weighs in favor of having access to a free flow 
of  constitutionally  protected  speech.”67    Defendants  do  not  contest  any  of  these 
assertions.   
Therefore,  the  Court  GRANTS  IN  PART  PLN’s  Motion  for  Preliminary 
Injunction  in  relation  to  its  periodical,  Prison  Legal  News.    Defendants  are  hereby 
ENJOINED,  until  directed otherwise by the  Court, from refusing to provide, in toto, 
Prison  Legal  News  to  the  inmates  at  Walton  County  Jail.    The  Court  does  not  enjoin 
Defendants  from  reviewing  and  censoring  Prison  Legal  News  if  these  mailings 
otherwise threaten the safety, security, or efficiency of the Jail and its population. 
C. Revised Book Policy 
PLN has failed to establish that Defendants’ revised policy restricting inmates’ 
                                                             
 See Elrod v. Burns, 427 U.S. 347, 373 (1976). 
 ACLU v. Miller, 977 F. Supp. 1228, 1235 (N.D. Ga. 1997) (quoting ACLU v. Reno, 929 F. Supp. 824, 851 
(E.D. Pa. 1996)). 
66
67

19 
 

Case 3:12-cv-00125-CAR Document 42 Filed 03/26/13 Page 20 of 25

receipt of books violates PLN’s constitutional rights, and, therefore, it is not entitled to 
injunctive  relief  on  this  claim.    Although  PLN  fully  addresses  Defendants’  previous 
book  policy  under  the  Turner  test,  it  fails  to  provide  any  meaningful  analysis  of 
Defendants’  current  policy,  which  was  altered  after  PLN filed  the  instant  Motion  for 
Preliminary Injunction.  The Court suspects that PLN’s omission is a simple oversight 
rather  than  any  indication  of  PLNʹs  intention  to  abandon  this  claim.    However,  the 
Court cannot, and will  not, act as PLN’s advocate.  As the Court explained at length 
above, PLN bears the burden of proving the likelihood of its success on the merits of 
each  claim,  and  it  has  failed  to  do  so  in  the  context  of  Defendants’  current  book 
policy.68   
D. Privileged Mail Policy 
 

PLN fails to demonstrate a substantial likelihood of success on the merits as to 

its privileged mail policy claim.69   Claims under 42 U.S.C. § 1983, as in this case, must 
be predicated on a state official’s deliberate deprivation of the plaintiff’s constitutional 
rights.70    Mere  negligence  does  not  suffice.71    Currently,  the  record  does  not  contain 
sufficient inferable facts or allegations to support a finding that Defendants intended 
to  censor  PLN’s  “legal”  mail  or  that  they  were  otherwise  deliberately  indifferent  to 
                                                             
 See Miami‐Dade Cnty., 557 F.3d at 1198. 
 The Court declines to address PLN’s standing to bring its due process claim and challenge to the Jail’s 
privileged mail policy since both these claims fail on the merits.  See United States v. Hardy, 855 F.2d 753, 
758  n.3  (11th  Cir.  1988)  (declining  to reach  standing  argument  in  favor  of  a  discussion  of  the merits  of 
appellants’ case). 
70 See Daniels v. Williams, 474 U.S. 327, 328 (1986); Brown v. Hughes, 894 F.2d 1533, 1537 (11th Cir. 1990). 
71 Daniels, 474 U.S. at 336; Hernandez v. Fla. Dept. of Corrs., 281 F. App’x 862, 866  (11th Cir. 2008). 
68
69

20 
 

Case 3:12-cv-00125-CAR Document 42 Filed 03/26/13 Page 21 of 25

PLN’s constitutional rights.72   
Defendants  contend  that  letters  from  PLN’s  attorney,  Lace  T.  Weber,  would 
have  been  considered  legal  mail  and  forwarded  to  inmates  under  the  Jail’s  generous 
privileged  mail  policy.    Through  some  apparent  mishap,  however,  numerous  letters 
were censored and returned to PLN undelivered over a span of five months.  At this 
point, Defendants cannot explain this discrepancy, as neither mailroom staff member 
recalls  seeing  any  envelopes  addressed  from  “Lace  T.  Weber,  Attorney  at  Law.”73  
Although the sheer number of censored letters may demonstrate gross negligence, the 
Court cannot conclude that Defendants’ actions amounted to intentional misconduct.  
PLN  apparently  reaches  the  same  conclusion  since  it  does  not  challenge  Defendants’ 
statement that they “mistakenly censored Lance Weber’s legal communications.”  The 
Court cannot grant injunctive relief based on such allegations. 
II.

Fourteenth Amendment Due Process Claim 
 
Finally,  PLN  alleges  that  Defendants’  notice  and  appeal  policies  for  mail 
censorship  deny  PLN  adequate  procedural  due  process  under  the  Fourteenth 
Amendment.    Given  that  PLN  has  a  constitutional  liberty  interest  in  uncensored 
communication, certain “minimum procedural safeguards” are required when prison 

                                                             
72
73

 See Jones v. Salt Lake Cnty., 503 F.3d 1147, 1160‐63 (10th 2007). 
 Crawford Aff. ¶ 7 [Doc. 21‐5 at 4]; Grabowski Aff. ¶ 7 [Doc. 21‐6 at 4]. 

21 
 

Case 3:12-cv-00125-CAR Document 42 Filed 03/26/13 Page 22 of 25

officials  withhold  inmates’  mail.74    Unfortunately,  it  is  unclear  exactly  what 
“minimum”  process  is  required.75    PLN  asserts  that  the  Court  should  adopt  the 
Supreme Court’s “high standard”76 for personal correspondence outlined in Procunier 
v. Martinez77 and its progeny, which would require Defendants to provide (1) notice of 
the  rejection of a mailing  directed to the  sender; (2) a reasonable opportunity for the 
mailing’s author to address the censorship  decision; and (3) referral of the complaint 
to  a  prison  official  other  than  the  person  who  originally  censored  the  mailing.78    In 
opposition,  Defendants  suggest  that  the  Court  should  apply  the  less  restrictive 
analysis  adopted  by  the  Eleventh  Circuit  in  Perry  v.  Secretary,  Florida  Department  of 
Corrections, 79  which  addressed  “mass  mailings”  of  pen  pal  advertisements.80    For 
purposes of the instant preliminary  injunction, the Court assumes, without  deciding, 
that PLN’s favored Martinez analysis applies to the instant circumstances.   
At this point in the proceedings, the Court cannot conclude that PLN is denied 
sufficient  due  process  by  Defendants’  censorship  procedures.    Although  the  Jail’s 
written  notice  and  review  policy  is  limited  to  correspondence  on  postcards,  PLN’s 
                                                             
 See Procunier v. Martinez, 416 U.S. 396, 417 (1974), overruled on other grounds by Thornburgh v. Abbott, 490 
U.S. 401 (1989). 
75 See Perry v. Secretary, Fla. Dept. of Corrs., 664 F.3d 1359,1367‐68 (11th Cir. 2011). 
76 Id. at 1368. 
77 See id. (expressly acknowledging that Martinez “may still control for due process claims where a prison 
limits personal correspondence”). 
78 Martinez, 416 U.S. at 418‐19.  In the wake of Thornburgh v. Abbott, every circuit that has addressed this 
issue has  held that due process  requires prison  officials  to provide  equivalent notice  to  the author.   See 
Jaclovich v. Simmons, 392 F.3d 420, 433 (10th Cir. 2004); Prison Legal News v. Cook, 238 F.3d 1145, 1149 (9th 
Cir. 2001); Montcalm Pub. Corp. v. Beck, 80 F.3d 105, 109 (4th Cir. 1996). 
79 664 F.3d 1359, 1367‐68 (11th Cir. 2011). 
80 Id. 
74

22 
 

Case 3:12-cv-00125-CAR Document 42 Filed 03/26/13 Page 23 of 25

own  experience  tends  to  suggest  that  this  procedure,  or  a  constitutional  equivalent, 
applies  to  all  mailings.81    The  Jail’s  current  “Censorship  Guidelines”  direct  the 
detention  commander,  Defendant  Harris,  or  his  “designee”  to  “send  notice  to  the 
inmate  and  author  of  the  post  card,  whether  it  was  an  inmate  or  outside 
correspondent,  that  incoming  or  outgoing  mail  was  censored.”82    Thereafter,  “the 
author  is  to  be  provided  seven  calendar  days  to  protest  the  censorship  …  A  due 
process  hearing  must  be  held  before  a  person  other  than  the  person  who  made  the 
original  censorship  decision.”83    Finally,  Defendant  Harris  or  his  designee  must 
“respond  to  the  appellant’s  protest  within  ten  calendar  days.”84    Thus,  the  express 
language  of  the  policy  tracks  the  specific  procedural  safeguards  of  Martinez  and  its 
progeny  by  offering  (1)  notice  of  rejection;  (2)  with  a  reasonable  opportunity  to 
challenge the censorship decision; with (3) an appeal to a disinterested party not privy 
to the initial decision.85   
Although the policy as written is  limited to correspondence on postcards,  it is 
undisputed  that  PLN  was  provided  written  notice  of  the  denial  of  the  mailings  at 
issue.    Each  objectionable  item  was  returned  with  a  stamp  on  the  front  declaring 
                                                             
 See Myers v. Klevenhagen, 97 F.3d 91, 94 (5th Cir. 1996) (“[A] prison official’s failure to follow the prison’s 
own  policies, procedures  or  regulations does not constitute  a  violation  of  due  process,  if constitutional 
minima  are  nevertheless  met.”);  see  also  Smith  v.  Georgia,  684  F.2d  729,  733  n.6  (11th  Cir.  1982).  (“[N]ot 
every violation by a state agency of its own rules rises to the level of a due process infringement.”). 
82 Jail P&P 5.16(II)N.6 [Doc. 21‐2 at 3]. 
83 Id. at N.8.  
84 Id. at N.9.  
85 See Martinez, 416 U.S. at 418‐19. 
81

23 
 

Case 3:12-cv-00125-CAR Document 42 Filed 03/26/13 Page 24 of 25

“REFUSED”  /  “UNAUTHORIZED  MAIL”  /  “RETURN  TO  SENDER”  with  the  date 
and  “WALTON  COUNTY  JAIL.”86    PLN  does  not  offer  any  legal  support  for  its 
contention  that  additional  information  is  required  to  put  the  sender  on  notice  of  a 
possible  constitutional  deprivation.    Moreover,  there  is  no  evidence  that  PLN 
attempted to  avail  itself  of  any  due  process  after  receiving  these  rejections,  and  PLN 
does not contend that Defendants refused to address its censorship decisions.  In fact, 
the record demonstrates that the only time PLN attempted to contact Defendants was 
to generally “inquire if [the] facility allows prisoners to receive books and magazines 
from  the  publisher/distributor.”87    Defendant  Harris  attempted  to  answer  PLN’s 
inquiry  just  seven  days  after  Defendant  Chapman  received  the  original  email.  
Without  additional  information,  the  Court  cannot  conclude  that  the  Jail’s  notice  and 
review policy  does not, in practice, apply to all mailings or fails to provide sufficient 
procedural due process under Martinez.88  
CONCLUSION 
 

Based  on  the  foregoing,  PLN’s  Motion  for  Preliminary  Injunction  [Doc.  7]  is 

GRANTED IN PART and DENIED IN PART.  Until otherwise directed by the Court, 
Defendants  are  hereby  ENJOINED  from  wholly  refusing  to  provide  PLN’s  Prison 
                                                             
 PLN Complaint at 8 [Doc. 1]. 
 PLN Email to Def. [Doc. 21‐4]. 
88 See Kremer v. Chemical Construction Corp., 456 U.S. 461, 485 (1982) (finding a the party’s failure to avail 
himself of procedure did not constitute a sign of their inadequacy); Maples v. Martin, 858 F.2d 1546, 1551 
(11th  Cir.  1988)  (rejecting  a  procedural  due  process  claim  where  plaintiffs  failed  to  avail  themselves  of 
available procedure or show that resort to it would have been futile); see also Cheshire, 2006 WL 1868307, 
at *10. 
86
87

24 
 

Case 3:12-cv-00125-CAR Document 42 Filed 03/26/13 Page 25 of 25

Legal  News  periodical  to  inmates  at  Walton  County  Jail.    The  Court  does  not  enjoin 
Defendants from  reviewing and censoring said periodical  if  it otherwise  undermines 
Defendants’  legitimate  penological  objectives.    All  other  requests  for  injunctive  relief 
are DENIED.  Defendants must comply with the Court’s Order within 30 DAYS of the 
date below. 
SO ORDERED, this 26th day of March, 2013. 
S/  C. Ashley Royal 
C. ASHLEY ROYAL, CHIEF JUDGE 
UNITED STATES DISTRICT COURT 
BBP/ssh  
 
 
 

25